《北爱尔兰议定书》已成为英国与欧盟新关系中最棘手的问题。
凯瑟琳·巴纳德*
作为2020年脱欧协议的一部分，英国和欧盟签署的《爱尔兰/北爱尔兰议定书》(NIP)已成为双方新关系中最棘手的问题。在2016年公投之前，几乎没有人考虑(更不用说讨论)英国退欧公投可能对北爱尔兰和平进程产生的影响。自2020年以来，关于北爱尔兰的讨论一直没完没了，而且往往脾气暴躁。这些困难未能得到解决，损害了英国与欧盟新贸易关系的日常运作，并有效阻止了任何拉近双方关系的努力。本分析将着眼于当前情况的起源(“什么”)，英国退欧三难困境的具体问题(“为什么”)，以及如何解决问题(“如何”)。
作为2020年脱欧协议的一部分，英国和欧盟签署的《爱尔兰/北爱尔兰议定书》(NIP)已成为双方新关系中最棘手的问题。在2016年公投之前，几乎没有人考虑(更不用说讨论)英国退欧公投可能对北爱尔兰和平进程产生的影响。自2020年以来，关于北爱尔兰的讨论一直没完没了，而且往往脾气暴躁。这些困难未能得到解决，损害了英国与欧盟新贸易关系的日常运作，并有效阻止了任何拉近双方关系的努力。本分析将着眼于当前情况的起源(“什么”)，英国退欧三难困境的具体问题(“为什么”)，以及如何解决问题(“如何”)。
北爱尔兰处于一个独特的位置。它是英国唯一一个与欧盟有陆地边界的地区(在爱尔兰岛上)。而陆地边界是高度敏感的。在20世纪70年代的动乱中，纽里和德里这两个边境城镇发生了一些可怕的事件。大约25年前的1998年4月10日签署的《耶稣受难日协议》(Good Friday Agreement)最大的成就在于，它温和地抹去了这一边界，去戏剧化和政治化。这显然得益于英国和爱尔兰都是欧盟单一市场的成员，这意味着有效地为南北双方和关税联盟之间的商品和人员开放边界，这样就不需要海关检查。在2016年英国脱欧公投中，北爱尔兰投票留在欧盟，尽管主要政党民主统一党(DUP)呼吁投票离开。当整个英国以微弱多数投票决定退出欧盟时，必须为北爱尔兰找到解决方案。这导致了所谓的“脱欧三难困境”(见图1)。
图1。英国脱欧三难困境
在英国退欧的三难困境中，只有以下三种情况中的两种可能:
英国退出欧盟单一市场(SM)和关税同盟 n(铜)。北爱尔兰(NI)和爱尔兰共和国之间没有硬边界(称为“没有南北边界”)。大不列颠(GB)和北爱尔兰(NI)之间没有硬边界(称为“没有东西边界”)。特蕾莎·梅(Theresa May)在担任英国首相时，曾探讨过英国作为一个整体留在欧盟关税同盟，并使英国与欧盟的商品规则保持一致，直到找到其他解决方案，可能涉及使用技术。这将避免N-S和E-W的硬边界-点(2)和(3)-但牺牲点(1)(离开单一市场和关税同盟)。然而，她的提议对鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)领导的脱欧派来说是不可接受的，他们想要自由进行国际贸易协议(如果英国留在欧盟关税同盟，英国仍将受到欧盟贸易协议的约束，这是不可能的)，以及自由脱离欧盟规则(“脱欧”机会)，这意味着离开单一市场。因此，他们将三难困境中的第一点优先于其他利益。
因此，当鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)成为首相时，他坚持认为英国将离开三难困境中的SM和CU点。欧盟和英国都同意，为了尊重《耶稣受难日协议》的精髓，不应该有南北边界点(2)的三难困境。这意味着北爱尔兰将留在欧盟关税同盟和欧盟单一商品市场。这也意味着，英国承诺北爱尔兰在《议定书》附件2所列的约300个领域与欧盟的规则保持动态监管一致性(即与时俱进)，尽管欧盟对这些规则没有发言权。双方还同意，由于适用欧盟法律，法院在议定书事项方面对北爱尔兰具有管辖权。双方还同意，NI也将留在新创建的英国内部市场。这意味着英国将脚踏两个阵营(欧盟和英国);对一些投资者来说，事实证明这很有吸引力。
英国同意离开单一市场和关税同盟——三难困境中的点(1)——也不存在南北之间的硬边界(2)——这意味着将会有一条硬的东西向边界，也就是说，沿着爱尔兰海，因为必须对进入爱尔兰的货物进行检查，从而进入EWU的单一市场。鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)否认了这一点，但伴随着将“脱欧协议”纳入英国法律的立法的影响评估非常清楚地表明，将会有一些文书工作(W-E)，以及更多关于英国商品进入E-W的检查和文书工作，因为这些商品有进入欧盟单一市场的风险。尽管当时的民主统一党领袖阿琳·福斯特(Arlene Foster)宣布鲍里斯·约翰逊的协议是“明智的前进道路”，但她的政党随后显然不同意。他们认为对从英国一个地区到另一个地区的货物进行检查是不可接受的。他们的立场已经强硬起来，表示在《北爱尔兰议定书》被放弃之前，他们不会重新加入使斯托蒙特(北爱尔兰议会)启动和运行所需的权力分享协议。
与此同时，负责谈判脱欧协议的两个人鲍里斯·约翰逊和弗罗斯特勋爵开始拒绝他们自己的协议。英国单方面延长了宽限期，该宽限期旨在软化引入硬东西向边界的一些不利因素;作为回应，欧盟对英国启动了强制执行程序，而这最终将诉诸于英国法院。这进一步激怒了弗罗斯特勋爵，他于2021年7月发表了一份白皮书，主张对《国家安全法》进行全面改革，包括取消法院的作用。这激怒了欧盟，欧盟认为英国违背了其国际义务，英国内部市场(UKIM)法案最后一分钟的附加条款已经引起了人们的担忧，该法案旨在赋予英国部长违背NIP下的关键条款的权力，包括那些关于国家援助的条款。这些条款最终在法案颁布之前被放弃，但它们表明，英国准备违反国际法，以实现它想要的议定书。
与此同时，在北爱尔兰，一些企业正受益于NI在欧盟单一市场和英国国内市场的独特地位。其他公司则因为无法获得关键产品而陷入困境，尤其是园艺中心。在兽药方面还有一个严重的问题。国内政治问题也困扰着现场。在2022年5月的北爱尔兰议会选举中，民族主义党Sinn Féin获得最多席位;民主统一党拒绝加入根据《耶稣受难日协议》达成的权力分享安排;北爱尔兰议会过去没有开会，现在也不会开会。选举时间表已被推迟，以看看是否有可能找到一些解决国家党的问题的办法。
在威斯敏斯特，鲍里斯·约翰逊已经陷入了相当大的个人困境，特别是在“政党门”事件上，他被迫在2022年7月辞去首相一职。作为外交大臣，利兹·特拉斯在北爱尔兰问题上对欧盟提出了更积极的建议，她看到了自己成为首相的机会。由于在公投中是一位杰出的留欧派，她需要在保守党右翼(主要由热情的脱欧派组成)中增强自己的实力;她在2022年6月提出了《北爱尔兰议定书法案》(NIPB)，以此作为实现这一目标的一种方式。
NIPB在法律上是一项复杂的立法，尤其是因为在英国，个人和公司可以通过它来关闭管道。它还赋予部长们(特别广泛的)权力，引入有关创建绿色和红色通道的条款，以减少检查，让企业可以根据英国或欧盟的商品规则(“双重监管制度”)选择在北爱尔兰市场上投放商品，确保北爱尔兰能够像英国其他地区一样享受税收减免和支出政策，并“实现治理安排正常化，以便通过独立仲裁而不是欧洲法院(European Court of Justice)解决争端”。
英国表示:“这些变化旨在保护贝尔法斯特(耶稣受难日)协议的所有三个方面，包括南北合作，并支持北爱尔兰的稳定和权力分享。”它们将为欧盟单一市场提供强有力的保障，以可信贸易商计划和实时数据共享为基础，让欧盟相信，运往北爱尔兰的商品不会进入其市场。该立法还确保在英国和欧盟之间流动的货物受到欧盟的检查和海关管制。”
然而，这项法案也从根本上违背了英国在NIP下作出的承诺。政府引用国际法委员会关于国家责任的条款草案第25条的必要性规定，为这种违反行为辩护。这使国家能够采取行动，保护基本利益免受严重和迫在眉睫的危险。大多数律师认为，第25条的条件尚未制定。尽管如此，政府还是推动了立法，并在夏天前通过了下议院的审议阶段。目前，英国上议院正在考虑这一问题，尽管进度有所放缓。如果该法案获得通过，欧盟很可能会对英国采取报复行动，包括暂停《贸易与合作协定》(TCA)，这可能会引发贸易战。当然，在乌克兰战争以外的事务上，与欧盟的所有合作都已陷入停滞，尤其是英国加入地平线计划的愿望。根据《贸易与合作协定》，英国已就此启动争端处理程序。正如一位英国官员对《经济学人》说的那样，“(关于NIP的争论)就像眼睛里有东西……你不能把注意力放在其他事情上”。
与此同时，利兹·特拉斯实现了成为首相的愿望，但她的任期异常短暂，并引发了一场重大的经济危机。执政44天后，她被里什·苏纳克(Rishi Sunak)取代。苏纳克一直是退欧派，但他也被视为更务实的人。他似乎想要解决NIP的问题，然后继续前进。他的外交大臣詹姆斯·克莱维尔(James clever)也是一名脱欧派，他也更务实，与欧盟委员会的对手马洛什(Maro? ?ef?ovi?)关系更友好。两名铁杆脱欧派和欧洲研究小组成员克里斯·希顿-哈里斯和史蒂夫·贝克在北爱尔兰问题上担任关键职位。美国人现在也在向英国和欧盟施加相当大的压力，要求双方达成协议;美国总统乔·拜登希望于2023年4月访问英国，庆祝《耶稣受难日协议》签署25周年。
有一些迹象要乐观得多。英国已同意与欧盟共享实时数据，以便后者能够监控进入北爱尔兰和进入欧盟领土的货物流动。此外，还将建设检查动物和动物产品所必需的边防检查站。英国和欧盟在引入红绿通道(欧盟称之为“快速通道”)方面的分歧并不大。英国提出的双重监管模式可能会被悄悄放弃，尤其是因为有迹象表明，这种模式本身可能会在双方之间制造紧张关系。气氛已经好了很多，现在有传言说双方可能最快在本周进入“隧道”，在那里详细的谈判可以远离公众的关注。
但主要的障碍仍然是“治理”，更具体地说，是欧洲法院的角色。英国的《北爱尔兰白皮书》谈到通过“独立仲裁”解决争端，而不是通过欧洲法院。换句话说，英国希望通过《贸易与合作协定》(Trade and Cooperation Agreement)中wto风格的争端解决机制来解决有关《NIP》的任何争端。只要欧盟法律在北爱尔兰发挥作用，这就永远不会被欧盟所接受。然而，更温和的声音建议，作为替代方案，使用脱欧协议本身存在的争议解决机制，该机制有一个政治阶段，然后是一个仲裁小组，可以将欧盟法律问题提交给法院。这一途径为争端解决进程提供了一个明确的政治舞台。
然而，这样的妥协也有它的问题。在欧盟方面，它没有授权对NIP进行如此根本性的改变，尽管有可能在之后达成协议并获得授权。在英国方面，这样的解决方案确实保留了法院的作用，尽管作用有所减弱。对于退欧派来说，这还不够好。正如有人所说，任何主权国家都不应受欧洲法院的控制。民主统一党也开始担心自己所听到的。它表示，即使英国达成了协议，它也满足于“他们可能仍然希望在同意之前看到协议生效”。这些都不符合2023年4月的时间表。
尽管鲍里斯·约翰逊在2019年的宣言中承诺“完成英国脱欧”，但英国脱欧仍远未“完成”。关于NIP的问题清楚地表明了这一点，关于议定书的讨论越多，改进薄TCA的时间就越长，这可能会使英国和欧盟之间的贸易关系有所改善。随着时间的推移，2016年脱欧派关于“脱欧后英国更美好”的承诺正在经受严峻考验。被大肆吹嘘的贸易协定收效甚微:与美国达成的备受珍视的协定也毫无进展。澳大利亚和新西兰这两个新加入的国家可能会分别提高GDP的0.08%和0.03%。与此同时，脱欧直接导致英国GDP下降了5%左右。一些评论人士开始公开表达他们的担忧。当然，英国脱欧不仅仅关乎经济和自由贸易协定;这是关于政治控制。但随着生活成本危机继续冲击着许多家庭，英国国家医疗服务体系(NHS)正面临需求激增的窘境(等待名单超过700万)，而脱欧巴士上每周向NHS提供3.5亿英镑的承诺似乎成了空话。解决NIP问题将有利于开始与欧盟关系正常化，并让英国退欧不再成为头条新闻。现在，保守党领导层需要拿出政治勇气来实现这一目标。
*作者简介:凯瑟琳·巴纳德，剑桥大学三一学院
来源:本文由埃尔卡诺皇家研究所发布
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评论列表（4条）
我是文学号的签约作者“啊爹”！
希望本篇文章《北爱尔兰议定书-分析》能对你有所帮助！
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